自新冠疫情暴發(fā)以來，

我們常常會看見某個城市

或某個國家宣布“進(jìn)入戰(zhàn)時狀態(tài)”。

這本是應(yīng)急管理的重要舉措之一，

但在具體的實踐當(dāng)中，

卻可能出現(xiàn)管理太過嚴(yán)格

或管理太過松散、不及時，

進(jìn)而導(dǎo)致應(yīng)急失效等諸多問題。

即便是此次抗疫表現(xiàn)優(yōu)秀的中國，

在應(yīng)急管理上也存在待完善之處。

習(xí)近平總書記在新冠疫情暴發(fā)后

曾多次提到要運(yùn)用“平戰(zhàn)結(jié)合” 理念，

完善重大疫情防控體制機(jī)制，

健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

那么我們應(yīng)該如何構(gòu)建

應(yīng)急管理的“平戰(zhàn)結(jié)合”模式，

才能避免上述問題，

從而實現(xiàn)有效應(yīng)急呢？

圖片來源：網(wǎng)絡(luò)

浙江大學(xué)健康產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究中心

助理研究員董建坤

與浙江大學(xué)管理學(xué)院

邢以群、張大亮兩位教授

日前就應(yīng)急管理的“平戰(zhàn)結(jié)合”模式

展開了深入研究。

他們認(rèn)為“平戰(zhàn)結(jié)合”

需要建構(gòu)起“政民融合”的

新型應(yīng)急管理治理主體關(guān)系，

而其中的關(guān)鍵在于公民權(quán)利與政府權(quán)力

建立起良性互動關(guān)系。

日前，他們的研究成果

作為浙江大學(xué)國家制度研究院

“新冠肺炎”疫情研究專項項目

（YQYB2004）成果發(fā)表于

《中國應(yīng)急管理科學(xué)》第十二期。

文中，他們以中國應(yīng)急管理

全過程均衡的 “6+1” 模型框架為基礎(chǔ)，

構(gòu)建了中國應(yīng)急管理的

“平戰(zhàn)結(jié)合” 模式。

圖片來源：網(wǎng)絡(luò)

備而有用，用而有備：

應(yīng)急管理的“平戰(zhàn)結(jié)合”模式研究

董建坤、邢以群、張大亮/文

“平戰(zhàn)結(jié)合”最初產(chǎn)生和應(yīng)用于國防軍事建設(shè)領(lǐng)域。新中國成立后，毛澤東等黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)人就國防科技工業(yè)的發(fā)展，提出了“平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、以軍為主、寓軍于民”的方針。

改革開放后，經(jīng)鄧小平修改后提出的“軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合，軍品優(yōu)先，以民養(yǎng)軍”的16字方針， 成為我國新時期處理國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)系的指導(dǎo)思想。 隨著我國面臨越來越多的傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅，“平戰(zhàn)結(jié)合”的理念在多個領(lǐng)域得到了應(yīng)用。

具有“立足戰(zhàn)備，著眼平時，服務(wù)社會，造福人民”特征的行為都可以被稱為“平戰(zhàn)結(jié)合”，它要求政府能夠立足戰(zhàn)時、兼顧平時，既能在平時服務(wù)于民眾需求，又能確保戰(zhàn)時快速切換，以充分發(fā)揮出最大的治理效能。

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，習(xí)近平總書記多次提到要運(yùn)用“平戰(zhàn)結(jié)合” 理念，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

“要平戰(zhàn)結(jié)合、補(bǔ)齊短板，健全優(yōu)化重大疫情救治體系，建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機(jī)制?！?/p>

“要完善平戰(zhàn)結(jié)合的疫病防控和公共衛(wèi)生科研攻關(guān)體系 ；堅持平時和戰(zhàn)時結(jié)合、預(yù)防和應(yīng)急結(jié)合、科研和救治防控結(jié)合，加強(qiáng)疫病防控和公共衛(wèi)生科研攻關(guān)體系和能力建設(shè)?！?/p>

與“重救輕防”“重短輕長”模式相比，“平戰(zhàn)結(jié)合”模式的作用在于能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)急管理成效、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益三者的統(tǒng)一。

首先，“平戰(zhàn)結(jié)合”要求應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)將突發(fā)事件的治理關(guān)口前移，在“平時”為“戰(zhàn)時”做好準(zhǔn)備。

其次，“平戰(zhàn)結(jié)合”要求應(yīng)急管理的人、財、物在“平時”得到有效利用，為民眾提供相關(guān)服務(wù)，創(chuàng)造社會效益。

最后，“平戰(zhàn)結(jié)合”注重資源在“平時”和“戰(zhàn)時”之間的科學(xué)調(diào)配。注重資源利用、整合、優(yōu)化和提升，避免資源供給在“平時”和“戰(zhàn)時” 之間大幅波動，造成“平時夠用，戰(zhàn)時不足”或“戰(zhàn)時充足，平時浪費(fèi)”的現(xiàn)象。

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01

“平戰(zhàn)結(jié)合”模式下應(yīng)急管理的過程

“平戰(zhàn)結(jié)合” 模式下的應(yīng)急管理全過程分析

應(yīng)急管理是一個動態(tài)循環(huán)的過程，本文引入張海波所提出的中國應(yīng)急管理全過程均衡的“6+1”模型，該模型將應(yīng)急管理全過程分為：“準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)”6項分階段機(jī)制和“監(jiān)測”1項跨階段機(jī)制。

該模型針對中國具體實踐，綜合考慮和吸收了國內(nèi)外應(yīng)急管理全過程機(jī)制的理論積累與知識沉淀，將應(yīng)急管理“三階段”論進(jìn)行了細(xì)化，使得各階段目標(biāo)任務(wù)更加具體，邊界更加明晰，因而具有更強(qiáng)的實踐指導(dǎo)意義。

本文根據(jù)中國應(yīng)急管理全過程均衡的“6+1”模型各階段機(jī)制所指向的時間節(jié)點，將“平戰(zhàn)結(jié)合”模式下的應(yīng)急管理過程分為4個前后銜接時期：平時、平戰(zhàn)切換期、戰(zhàn)時、戰(zhàn)平過渡期（見圖 1）

平時

平時是一個突發(fā)事件結(jié)束后到新的突發(fā)事件發(fā)生前的一段時間，是準(zhǔn)備、預(yù)防和減緩的階段，需要建立起常態(tài)管理機(jī)制。這一時期以盡量將風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)，提升抗風(fēng)險能力為主要目標(biāo)。

首先，對風(fēng)險點和風(fēng)險源進(jìn)行持續(xù)動態(tài)監(jiān)測，并定期組織專業(yè)人士進(jìn)行評估，預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生。

其次，加強(qiáng)制度設(shè)計、預(yù)案管理、規(guī)劃編制、組織建設(shè)、物資儲備、人才培養(yǎng)、社會動員能力儲備, 為“戰(zhàn)時”應(yīng)對突發(fā)事件做好準(zhǔn)備。

再次，統(tǒng)籌應(yīng)急資源在“平時”和“戰(zhàn)時”的分配和使用，既要備足“戰(zhàn)時”資源，又要挖掘應(yīng)急資源服務(wù)民眾的潛能，提升閑置資源的利用效率。

最后，加強(qiáng)對公民的風(fēng)險教育和風(fēng)險溝通，提升民眾風(fēng)險意識、應(yīng)對技能水平，以減輕風(fēng)險暴發(fā)時的損失。

平戰(zhàn)切換期

由“平時”狀態(tài)快速切入“戰(zhàn)時”狀態(tài)，它以增強(qiáng)抗風(fēng)險能力和應(yīng)急處置能力為目標(biāo)。

在平戰(zhàn)切換期，對于可預(yù)判的事件，大量收集事件變化的動態(tài)信息，對事件的發(fā)展趨勢作出快速、準(zhǔn)確的研判，及時向公眾發(fā)布預(yù)警信號，動員民眾采取“臨戰(zhàn)”措施，加強(qiáng)管制，減輕災(zāi)害可能造成的損失。召集有關(guān)單位召開工作部署會，要求按照預(yù)案做好應(yīng)急準(zhǔn)備。

對于已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件，一方面，即刻派出工作組開展現(xiàn)場的應(yīng)急處置工作；另一方面，精準(zhǔn)監(jiān)測和收集事件信息，對收集的信息進(jìn)行科學(xué)分析，部署下一步的處置工作。

戰(zhàn)時

戰(zhàn)時是突發(fā)事件發(fā)生后的一段時間，是應(yīng)急響應(yīng)階段，需要建立動員機(jī)制。這一時期以科學(xué)、高效、妥善處置突發(fā)事件為主要目標(biāo)。

首先，持續(xù)監(jiān)測。突發(fā)事件發(fā)生后，其狀態(tài)不是一成不變的，只有持續(xù)監(jiān)測，才能有效把握突發(fā)事件的變化情況和規(guī)律，使處置工作更富成效。

其次，按照應(yīng)急預(yù)案的基本要求，領(lǐng)導(dǎo)、指揮、開展突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作。在處置過程中，既要遵循應(yīng)急預(yù)案的基本流程和措施，又要按照具體事件的特點、實際情況和變化情況，適時出臺非常規(guī)性的政策措施，以提高針對性和有效性。

最后，組織多方力量參與。在戰(zhàn)時，非政府的社會力量成為應(yīng)急處置中不可或缺的一股力量，需要調(diào)動公眾參與應(yīng)急管理的依從性、積極性和主動性。

戰(zhàn)平過渡期

戰(zhàn)平過渡期是突發(fā)事件主要處置結(jié)束后的一段時間，是響應(yīng)、恢復(fù)與學(xué)習(xí)并舉的階段，需要建立轉(zhuǎn)換機(jī)制。 這一時期強(qiáng)調(diào)以“戰(zhàn)時”狀態(tài)穩(wěn)妥地過渡到“平時”狀態(tài)，恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序，防止事件再次發(fā)生或提高處置同類事件的能力為主要目標(biāo)。

首先，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)保持響應(yīng)狀態(tài)，直到事件的直接影響徹底結(jié)束。其次，提供必要的政策、資金、人力支持，開展災(zāi)后清理重建，恢復(fù)原有的社會運(yùn)行秩序。最后，調(diào)查突發(fā)事件發(fā)生的原因，消滅風(fēng)險點與風(fēng)險源，降低同類事件在未來再次發(fā)生的可能性。

同時，總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，進(jìn)一步完善應(yīng)急制度，修訂應(yīng)急預(yù)案，調(diào)整應(yīng)急規(guī)劃，補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項，提高抗風(fēng)險能力，這一學(xué)習(xí)過程通常需要延續(xù)到“平時”。

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突發(fā)事件特征不同對“平戰(zhàn)結(jié)合”過程的影響

不同類型的突發(fā)事件由于可預(yù)見性和發(fā)生頻次不同，在 4 個時期的特征有也所不同。

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，突發(fā)事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類（見表 1）。

從可預(yù)見性來看，首先，自然災(zāi)害中除地震災(zāi)害之外，其余災(zāi)害由于存在著較為顯著的宏觀現(xiàn)象，因而可以利用衛(wèi)星監(jiān)測、采樣分析、現(xiàn)場觀測等手段進(jìn)行有效的預(yù)見。

其次，公共衛(wèi)生事件有些暴發(fā)于人們的知識盲區(qū)，也有些暴發(fā)于易被人們忽視的細(xì)微之處，因此預(yù)見其發(fā)生存在較大困難。但經(jīng)驗的積累、警覺性的提高、多渠道的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和快速的反應(yīng)機(jī)制將大大提高預(yù)警能力。

最后，事故災(zāi)難、社會安全事件由于受人為因素影響較大，其發(fā)生難以預(yù)見。

雖然并沒有權(quán)威的且完整的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但從局部數(shù)據(jù)可以推估：我國自然災(zāi)害、事故災(zāi)難發(fā)生頻次較高，公共衛(wèi)生事件和社會安全事件發(fā)生頻次相對較低（見表 2）。

資料來源：中國氣象局；浙江省、北京市、甘肅省衛(wèi)生健康委員會；2020 年最高人民檢察院工作報告； 《中國統(tǒng)計年鑒》；應(yīng)急管理部救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局。

綜合以上分析，將四類事件放入以可預(yù)見性和發(fā)生頻次為縱、橫坐標(biāo)矩陣中，結(jié)果如圖 2 所示。

雙高型——自然災(zāi)害（地震災(zāi)害除外）

自然災(zāi)害的高可預(yù)見性說明應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)能夠較為準(zhǔn)確地預(yù)判事件發(fā)生的概率、時間、地點、影響程度。

例如，2020 年 3 月 31 日長江水利委員會召開了綜合會商會，會上根據(jù)水文氣象監(jiān)測數(shù)據(jù)預(yù)測 2020 年汛期發(fā)生區(qū)域性大洪水的可能性較大，甚至有可能發(fā)生流域性較大洪水。 而2020年7月，長江流域確實出現(xiàn)了長時間降水引發(fā)的洪水。

這種高可預(yù)見性使平戰(zhàn)切換期時間較長，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)獲得較長的“窗口期”，指揮機(jī)構(gòu)與前線處置人員可以同步進(jìn)行應(yīng)戰(zhàn)準(zhǔn)備工作。

自然災(zāi)害的高發(fā)生頻次首先使應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)能夠收集到大量信息，分析、探尋事件發(fā)生、發(fā)展、削減的規(guī)律，從而積累豐富的應(yīng)急處置經(jīng)驗。

例如，人們已經(jīng)知道梅雨是每年都要發(fā)生的，但不同年份梅雨有著不同的特點。氣象專家通過對歷年的氣象數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)了厄爾尼諾現(xiàn)象和拉尼娜現(xiàn)象對梅雨的影響，從而能夠更加準(zhǔn)確地預(yù)測梅雨期長短、主汛期雨帶的范圍，也就能更加精準(zhǔn)地處置梅雨可能帶來的洪澇災(zāi)害。

其次，自然災(zāi)害的高發(fā)生頻次使應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)更需要做好“平時”的工作，一方面監(jiān)測風(fēng)險、化解風(fēng)險，另一方面加強(qiáng)對民眾的風(fēng)險意識培養(yǎng)和應(yīng)急技能的培訓(xùn)。

最后，自然災(zāi)害的高發(fā)生頻次使應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在事件易發(fā)期、易發(fā)地始終保持戒備，相應(yīng)的也就使平戰(zhàn)過渡期提前，出現(xiàn)戰(zhàn)時狀態(tài)與戰(zhàn)平過渡期“反復(fù)來回”的現(xiàn)象。

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例如，夏季和秋季是東南沿海臺風(fēng)的高發(fā)季節(jié)，東南沿海省份在臺風(fēng)季來臨前會進(jìn)入防臺抗臺的“平戰(zhàn)切換期”，打好提前量，開展安全檢查、防臺救援演練等行動。

首個臺風(fēng)的生成標(biāo)志著臺風(fēng)活躍期的到來，活躍期內(nèi)可能出現(xiàn)一個臺風(fēng)的警報剛剛解除，后一個臺風(fēng)的警報不久又拉響的情況，戰(zhàn)時狀態(tài)與戰(zhàn)平過渡期界限變得模糊。

雙低型——社會安全事件

低可預(yù)見性與低發(fā)生頻次存在相互作用的關(guān)系。低可預(yù)見性要求應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)要更加注重在“平時”對風(fēng)險進(jìn)行管控，加強(qiáng)風(fēng)險教育，這也會帶來低發(fā)生頻次的結(jié)果。

例如，近年來，新疆采取包括設(shè)立職業(yè)技能教育培訓(xùn)中心在內(nèi)的一系列反恐和去極端化舉措，極大降低了發(fā)生恐怖襲擊事件的頻率。

但值得注意的是，這種雙低型的突發(fā)事件一旦發(fā)生，往往就會造成較為嚴(yán)重的后果。低可預(yù)見性說明應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)面對的是更加突發(fā)性的情況，平戰(zhàn)切換期時間較短，應(yīng)急管理部門只有非常短暫的“窗口期”用于事件處置前的準(zhǔn)備。

同時由于事件緊急，指揮機(jī)構(gòu)與前線處置人員可能存在狀態(tài)差異，先遣部隊已經(jīng)進(jìn)入“戰(zhàn)時”狀態(tài)，第一時間按照預(yù)案處置事件，而后方可能還處于“平戰(zhàn)切換期”，甚至“平時”的狀態(tài)。 一旦前方處置出現(xiàn)困難，后方的支持又無法跟上，就會造成處置的失效。

因此，“戰(zhàn)時”處置能力的培養(yǎng)就變得尤為重要。例如，美國“9·11”恐怖襲擊事件中，由于無線通信困難、事件信息缺乏、指揮調(diào)度失敗，一線救援指揮工作處于混亂之中。大樓倒塌時，一些消防員沒有聽到撤退的命令，來不及逃生而死亡。

大樓倒塌還摧毀了事故救援指揮部，削弱了指揮和控制機(jī)構(gòu)。消防局長和其他指揮員在倒塌中喪生，使事故救援臨時處于無指揮狀態(tài)。倒塌發(fā)生后，許多緊急醫(yī)療服務(wù)人員甚至不知道誰在代理緊急醫(yī)療服務(wù)指揮官。

低發(fā)生頻次使應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)和前線工作人員實戰(zhàn)經(jīng)驗較少，應(yīng)急預(yù)案缺乏實踐的檢驗，應(yīng)急處置工作不夠成熟。此外，麻痹大意的思想容易滋生蔓延，風(fēng)險意識薄弱，因此需要加強(qiáng)“戰(zhàn)平過渡期”以及戰(zhàn)后“平時”的經(jīng)驗總結(jié)和學(xué)習(xí)。

可預(yù)見性高、發(fā)生頻次低——公共衛(wèi)生事件

公共衛(wèi)生事件的可預(yù)見性高建立在時間和空間兩個條件基礎(chǔ)上（見圖 3）。時間條件是指根據(jù)過去相同或相似事件發(fā)生時間的普遍規(guī)律，來判斷未來某一時間段發(fā)生公共衛(wèi)生事件的可能性。

空間條件是指可以根據(jù)一個率先暴發(fā)公共衛(wèi)生事件的地區(qū)及人員的特點，來判斷某些地區(qū)及某些人員遭遇公共衛(wèi)生問題的可能性。

以新冠肺炎疫情為例進(jìn)行分析 ：病毒性肺炎一年四季都會發(fā)生，但是大多發(fā)生在冬、春季節(jié)，可以暴發(fā)流行（時間條件）。新冠肺炎病毒在武漢的人群中慢慢傳播開來，一些患者到醫(yī)院就診，由于是一種新型的疾?。〞r間條件能夠給予的預(yù)見支持有限），被醫(yī)院列入不明原因肺炎進(jìn)行監(jiān)測。 隨著病例數(shù)增加，對疾病認(rèn)知的增長（尤其是可以人傳人的明確），進(jìn)入覺醒期，此時武漢以外的地區(qū)通過空間條件來預(yù)見本地出現(xiàn)大規(guī)模疫情的可能性。

比如，浙江溫州通過大數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)武漢封城后的 5 天內(nèi)，有 1.88 萬湖北人，尤其是武漢人進(jìn)入溫州，溫州面臨著極大的輸入性風(fēng)險。事實也正如預(yù)期，溫州一度成為湖北省各市之外疫情最嚴(yán)重的城市之一。

時間條件強(qiáng)化了在“平時”防范化解公共衛(wèi)生風(fēng)險的重要性，要求公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在關(guān)鍵時點、薄弱環(huán)節(jié)下功夫，加強(qiáng)公民健康衛(wèi)生習(xí)慣的教育、農(nóng)貿(mào)市場環(huán)境整治、醫(yī)療資源的儲備，以及不明原因、新發(fā)、群發(fā)性疾病的監(jiān)測。

空間條件強(qiáng)化了“平戰(zhàn)切換期”的重要性，要求潛在暴發(fā)地公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)提高警惕性，密切關(guān)注先發(fā)地公共衛(wèi)生事件發(fā)展態(tài)勢，利用先發(fā)地贏得的寶貴“窗口期”，及時部署工作，動員群眾、整合資源，做好全面迎戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

同社會安全事件相似，公共衛(wèi)生事件（特別是重大事件）發(fā)生頻次較低，公眾在公共衛(wèi)生事件中產(chǎn)生的健康意識和健康習(xí)慣，容易隨著事件的結(jié)束而淡化。

例如，一些市場還在私下買賣野生動物，一些人對“野味兒”趨之若鶩，全然忘卻了“非典”疫情的教訓(xùn)。同時，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在“平時”未顯露出來的一些涉及公共衛(wèi)生體系的短板，在“十年一遇”“百年一遇”的公共衛(wèi)生事件中暴露出來。

例如，“非典”疫情之后，我國雖然進(jìn)行了公共衛(wèi)生體系的改革，但之后都未發(fā)生與“非典”影響程度相當(dāng)?shù)膫魅静∫咔?。改革后的體系是否完善、機(jī)制是否順暢，都有待實踐的檢驗，直到這次新冠肺炎疫情的出現(xiàn)。

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因此，發(fā)生頻次低提高了“戰(zhàn)平過渡期”以及戰(zhàn)后“平時”中學(xué)習(xí)的重要性，需要全面復(fù)盤整個事件的暴發(fā)和處置過程，汲取經(jīng)驗與教訓(xùn)，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，防患于未然。

發(fā)生頻次高、可預(yù)見性低——事故災(zāi)難

在所有四類突發(fā)事件中，事故災(zāi)難的發(fā)生頻次最高，但其受偶然性因素影響較大，因而可預(yù)見性十分低。

發(fā)生頻次高與低預(yù)見性使事故災(zāi)難難以避免，這就要求應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化“戰(zhàn)時” 處置能力的建設(shè)，降低事故災(zāi)難所帶來的損失， 同時在“平時”做好預(yù)防和減緩工作，盡可能降低事故發(fā)生數(shù)量。

通過以上分析，本文總結(jié)了突發(fā)事件特征不同對“平戰(zhàn)結(jié)合”過程的影響（見表 3）。

如表 3 所示，自然災(zāi)害的應(yīng)急管理需要高度關(guān)注“平時”與“平戰(zhàn)切換期”的準(zhǔn)備、預(yù)防與 減緩工作 ；

社會安全事件需要高度關(guān)注“平時”“戰(zhàn)時”與“戰(zhàn)平過渡期”的準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)與學(xué)習(xí)工作；

公共衛(wèi)生事件需要高度關(guān)注“平時”“平戰(zhàn)切換期”以及“戰(zhàn)平轉(zhuǎn)換期”的準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩與學(xué)習(xí)工作 ；

事故災(zāi)難需要高度關(guān)注“平時”與“戰(zhàn)時”的準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)工作。

02

“平戰(zhàn)結(jié)合”模式的主體關(guān)系及變化特征

“平戰(zhàn)結(jié)合” 與 “政民融合”

在“平戰(zhàn)結(jié)合”最初的語境中，它常與“軍民結(jié)合”聯(lián)系在一起。國防經(jīng)濟(jì)及部分國民經(jīng)濟(jì)部門實行軍用生產(chǎn)與民用生產(chǎn)相結(jié)合，鼓勵“軍轉(zhuǎn)民”，“民參軍”是“平戰(zhàn)結(jié)合”在國防軍事建設(shè)領(lǐng)域所體現(xiàn)出來的主體關(guān)系。

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力重要的、獨(dú)特的組成部分。各級黨委、政府及其應(yīng)急管理相關(guān)部門承擔(dān)著防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)。

但由于突發(fā)事件牽涉面較廣，形式多樣，變幻莫測，同時應(yīng)急管理具有專業(yè)性和復(fù)雜性的特點，因而僅僅依靠政府應(yīng)對危機(jī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須實現(xiàn)危機(jī)管理參與主體的多元化，調(diào)動一切可以調(diào)動的社會力量和資源來應(yīng)對危機(jī)，以彌補(bǔ)政府功能之不足 , 降低政府救治成本。

同時，在風(fēng)險社會，人造風(fēng)險占據(jù)了主導(dǎo)地位，公眾應(yīng)對風(fēng)險的行為也成為風(fēng)險的后果，民眾的依從性對于風(fēng)險處置具有重要的影響。因此，應(yīng)急管理的“平戰(zhàn)結(jié)合” 在主體關(guān)系上需要實現(xiàn)“政民融合”。

新冠肺炎疫情中，黨中央高度重視人民群眾的力量，將抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)役稱為“人民戰(zhàn)爭”。習(xí)近平總書記在不同場合多次強(qiáng)調(diào)人民群眾在疫情防控中的作用。

2020 年 5 月 22 日， 習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時，強(qiáng)調(diào)“廣大人民群眾識大體、顧大局，自覺配合疫情防控斗爭大局，形成了疫情防控的基礎(chǔ)性力量”，“必須堅持人民至上、緊緊依靠人民、不斷造福人民、牢牢植根人民，并落實到各項決策部署和實際工作之中，落實到做好統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作中去”。

“平戰(zhàn)結(jié)合”模式下，“政民融合”的表現(xiàn)，如圖 4 所示。

在平時，政府開展應(yīng)急管理能力建設(shè)，同時將適宜的應(yīng)急資源以為民眾提供服務(wù)的形式持續(xù)利用和循環(huán)。

例如，消防隊在非救援時期走進(jìn)校園、社區(qū)、醫(yī)院開展消防知識普及與技能培訓(xùn) ；在炎熱夏季，把防空洞開放給民眾作為避暑點等等。民眾在接受政府服務(wù)的同時，也參與政府應(yīng)急管理能力的建設(shè)中，如向政府提供風(fēng)險隱患點的信息，儲備個人應(yīng)急物資，掌握應(yīng)急技能等。

在戰(zhàn)時，政府成為應(yīng)急管理的主導(dǎo)力量，聚集和調(diào)動最大化的應(yīng)急資源以處置突發(fā)事件，減少突發(fā)事件對民眾造成的生命和財產(chǎn)損失。同時，政府或通過宣教、鼓勵等柔性手段動員民眾積極參與到應(yīng)急管理中，或通過管制、強(qiáng)制等剛性手段將民眾納入應(yīng)急管理中。

民眾一方面配合政府的工作，接受政府的救助 ；另一方面，以志愿者、慈善捐贈等形式，貢獻(xiàn)自己的力量。

“政民融合” 的關(guān)鍵點 ：

公民權(quán)利與政府權(quán)力的良性互動

“平戰(zhàn)結(jié)合”需要實現(xiàn)“政民融合”，“識大體”“顧大局”“自覺配合”不僅建立在政府強(qiáng)制力的服從之上，還需要民眾內(nèi)心認(rèn)同與自覺參與。這不僅需要依靠政府在“平時”服務(wù)中樹立起權(quán)威，獲得民眾信任，還需要依靠在“戰(zhàn)時”政府對公民權(quán)利的尊重來維系。

由于應(yīng)急管理時期不同于常態(tài)下的治理，由“平時”轉(zhuǎn)入“戰(zhàn)時”，需要集中和擴(kuò)大政府公權(quán)力，削減公民私權(quán)利，以維護(hù)社會公共利益。而公共權(quán)力的擴(kuò)大又可能會造成公權(quán)力行使的過度或任意，引發(fā)民眾的不滿和抗拒，導(dǎo)致依從性下降。因此，實現(xiàn)“政民融合”，需要建立起公民權(quán)利與政府權(quán)力的良性互動關(guān)系。

本研究從應(yīng)急管理時期，政府權(quán)力的擴(kuò)張與限制，公民權(quán)利的克減與保護(hù)的視角，分析“平戰(zhàn)結(jié)合”模式的四個時期主體關(guān)系的變化。本研究引入一個比值 α，公式如下 ：

α= 公民權(quán)利 / 政府權(quán)力，α>0

該比值反映公民權(quán)利與政府權(quán)力的互動關(guān)系。α 值的極小值表示政府權(quán)力擴(kuò)張的上限，即公民權(quán)利克減的下限。α 值的極大值表示公民權(quán)利的無限擴(kuò)張，即政府權(quán)力的無限克減。

為便于分析，減少無關(guān)的討論，本研究假設(shè)：

（1）0<α ≤ 1。由于本研究集中關(guān)注于應(yīng)急管理時期，為了社會公共利益，政府權(quán)力的擴(kuò)張或公民權(quán)利克減的情況。對于公民權(quán)利擴(kuò)大或政府權(quán)力克減、不遵從政府權(quán)力的情況，不進(jìn)行討論，因而假定 0<α ≤ 1。

（2）α 初始值 =1。在平時，公民權(quán)利享有與政府權(quán)力行使都處于常態(tài)化的法律法規(guī)的保護(hù)與規(guī)制之下，研究假設(shè)此時公民權(quán)利與政府權(quán)力的值都為 1，即 α 初始值 = 公民權(quán)利 / 政府權(quán)力=1。

據(jù)此，繪制“平戰(zhàn)結(jié)合”模式下主體權(quán)利關(guān)系變化曲線，如圖 5 所示。

在平戰(zhàn)切換期，公民權(quán)利開始受到限制，政府權(quán)力開始擴(kuò)張，這一時期權(quán)利的限制與權(quán)力擴(kuò)張如下 ：一是主要來自“平時”已訂立的法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案的規(guī)制和授予。

例如，《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）第 41 條規(guī)定“對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施，并同時向上一級人民政府報告”，該法條授予了政府限制公民人身自由的權(quán)利。

二是采取較為柔性的措施。例如，臺風(fēng)來臨前，向公眾發(fā)出預(yù)警信號和預(yù)警提醒，告知公眾做好防臺措施，及時撤離危險地帶。因此，在平戰(zhàn)切換期，公民權(quán)利的限制與政府權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)幱谳^小的范圍，此時，α= 公民權(quán)利/ 政府權(quán)力<1，α 值逐步下降，但下降幅度不大。

在戰(zhàn)時，隨著突發(fā)事件發(fā)展形勢的變化，為保障社會公共利益，公民權(quán)利受限程度和政府權(quán)力擴(kuò)張程度加深、加大。這一時期權(quán)利的限制與權(quán)力擴(kuò)張如下 ：

一是主要來自臨時性行政命令的規(guī)制和授予。例如，按《傳染病防治法》第 3 條的規(guī)定“甲類傳染病是指 ：鼠疫、霍亂”。而為了應(yīng)對新冠肺炎疫情，國家衛(wèi)健委雖然發(fā)布公告將新型冠狀病毒感染的肺炎，納入法定傳染病乙類管理，但采取了甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，這為政府采取最為嚴(yán)格的疫情防控措施奠定了法律基礎(chǔ)。

二是采取非常規(guī)且較為剛性的措施。例如，新冠肺炎疫情期間，部分地區(qū)的防疫指揮部發(fā)布通告，決定采取封閉社區(qū)，要求進(jìn)出公共場所必須佩戴口罩、出示健康碼等措施，對不服從通告規(guī)定者，實施法律制裁。 這些措施都屬于非常規(guī)措施，在執(zhí)行過程中不再是柔性呼吁、倡導(dǎo)、教育，而是帶有強(qiáng)制性、指令性的色彩。

因此，在戰(zhàn)時，公民權(quán)利讓位于社會公共利益，政府權(quán)力快速且持續(xù)擴(kuò)張，直到滿足應(yīng)急管理所需的必要限度，但也可能在部分地區(qū)、部分工作人員出現(xiàn)超出必要限度的管控行為。此時，α= 公民權(quán)利/ 政府權(quán)力 <1，α 值出現(xiàn)快速且較大幅度的下降，到特定值停止。

在戰(zhàn)平過渡期，隨著突發(fā)事件的結(jié)束，公民權(quán)利在“戰(zhàn)時”所受到的限制逐步恢復(fù)，政府?dāng)U張的權(quán)力逐步得到回收。此時，α= 公民權(quán)利 / 政府權(quán)力 <1，并逐步縮小與 1 的差距。α 值是否回到 1，需要考察公民受限權(quán)利的恢復(fù)情況， 以及政府?dāng)U張權(quán)力是否能夠得到有效的收回。

通過上述分析，“平戰(zhàn)結(jié)合”模式需要注重以下兩個方面 ：

（1）在 α 值范圍內(nèi)行事。α 值代表著應(yīng)急管理時期，政府權(quán)力的擴(kuò)張的上限或公民權(quán)利克減的下限。政府權(quán)力的擴(kuò)張超越這個上限，對公民權(quán)利進(jìn)行了超額的克減（進(jìn)入圖 3 陰影所示區(qū)域），就容易引發(fā)民眾的負(fù)面情緒，民眾配合度降低，從而使疫情防控工作更加困難。

例如，新冠肺炎疫情防控中，有的地方為了避免因為疫情被問責(zé)，而自行對防控“層層加碼”，甚至采取極端的“硬核”措施，導(dǎo)致區(qū)域間防控工作的分割，造成群眾生活不便。

因此，政府的政策制定者和基層的政策執(zhí)行者，在應(yīng)急管理中需要劃定權(quán)力擴(kuò)張的“紅線”（即 α 值的上線），既要遵循法定原則，以社會公共利益最大化為目標(biāo)，按法律法規(guī)行使權(quán)力，又要關(guān)注民眾的感知，了解民眾所思所想，運(yùn)用權(quán)力解決民眾所急所需，尤其是要著重解決民眾因權(quán)利受限而出現(xiàn)的困難。

圖片來源：Unsplash

正如2020 年 3 月 10 日，習(xí)近平總書記在武漢考察時強(qiáng)調(diào)的，“對群眾出現(xiàn)的一些情緒宣泄，我們要多理解、多寬容、多包容，更要做深入細(xì)致的工作，包括心理疏導(dǎo)、解決實際困難”。

（2）關(guān)注 α 值在不同時期的變化。平戰(zhàn)切換期和戰(zhàn)時屬于 α 值的下降階段，重點是在 α 值范圍內(nèi)行事，此處不再贅述。而戰(zhàn)平過渡期具有特殊性，其屬于 α 值的上升階段，在這一階段需要全面盤點“戰(zhàn)時”應(yīng)急措施是否符合“平時” 提供服務(wù)的需要。

對于不符合“平時”管理需要的，政府應(yīng)適時收回“戰(zhàn)時”擴(kuò)張的權(quán)力，恢復(fù)公民受限的權(quán)利。例如，目前，我國新冠肺炎疫情防控進(jìn)入了常態(tài)化防控的新階段，此時需要對不適應(yīng)于常態(tài)化防控的措施、對公民的不合理限制要求加以糾正。

對于“平時”提供服務(wù)有益的措施，也需要調(diào)整政府權(quán)力擴(kuò)張的程度，充分保障公民權(quán)利。例如，杭州健康碼由“戰(zhàn)時”防疫工具向“平時” 服務(wù)應(yīng)用轉(zhuǎn)變中，曾提出了“漸變碼”的設(shè)計思路，這一設(shè)想提出后，遭到了社會各界的廣泛質(zhì)疑。

“健康碼”需要采集包括個人詳細(xì)身份信息、聯(lián)系方式、住址、行動軌跡在內(nèi)的諸多敏感信息。應(yīng)急期間政府能夠獲取這些私人信息，原因在于民眾出于疫情防控和社會公共利益的考慮，臨時無償讓渡部分個人隱私權(quán)（α 值如圖 5 的 A1 點所示），民眾對個人權(quán)利的克減較為理解和接受。

疫情防控結(jié)束，公民隱私權(quán)理應(yīng)得以恢復(fù)（α 值如圖 5 的A2 點所示）。而“漸變碼”進(jìn)一步擴(kuò)大信息采集范圍（α 值如圖 5 的 A3 點所示），如運(yùn)動信息、慢性疾病信息、飲酒睡眠信息等。

雖然其出發(fā)點是促進(jìn)健康生活方式的養(yǎng)成，但其對公民權(quán)利進(jìn)行了超額克減（進(jìn)入陰影區(qū)域），使民眾對個人隱私權(quán)遭到深度侵犯感到擔(dān)憂，進(jìn)而對 “漸變碼”持不支持的態(tài)度。

從“α= 公民權(quán)利/ 政府權(quán)力”得出，要協(xié)調(diào)好戰(zhàn)平過渡期公民權(quán)利與政府權(quán)利的互動關(guān)系共有兩條路徑 ：一是保障公民權(quán)利（恢復(fù)原有權(quán)利或 賦予新權(quán)利）；二是保證政府權(quán)力依法行使（恢復(fù)原有權(quán)力或立法正式賦權(quán)）。

具體而言 ：①建立保障機(jī)制 ；②建立補(bǔ)償機(jī)制 ；③建立退出機(jī)制。

例如，“健康碼”轉(zhuǎn)向日常服務(wù)應(yīng)用中，政府應(yīng)制定“健康碼”的管理服務(wù)機(jī)制，明晰政府的責(zé)任和權(quán)力邊界，保障“健康碼”及其收集、存儲的信息不被盜用、濫用，為同意繼續(xù)使用“健康碼” 的民眾的隱私保駕護(hù)航。 可以賦予公眾選擇權(quán)，不愿意繼續(xù)使用“健康碼”的，允許退出，并對應(yīng)急期間收集和留存的個人信息予以銷毀。

03

研究結(jié)論

綜合前文的描述與分析，本研究提出應(yīng)急管理“平戰(zhàn)結(jié)合”模式的框架，即一個關(guān)系，四個時期，“六 + 一”個過程，四個機(jī)制（見圖 6）。

構(gòu)建應(yīng)急管理的“平戰(zhàn)結(jié)合”模式，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計，根據(jù)四個時期、四個機(jī)制的內(nèi)容和要求，從制定法律、編制預(yù)案、出臺規(guī)劃三方面著手，解決權(quán)力授予、流程管理、長遠(yuǎn)發(fā)展的問題，使政府行權(quán)有法可依、應(yīng)急過程有章可循、能力建設(shè)有目標(biāo)可追。

構(gòu)建應(yīng)急管理的“平戰(zhàn)結(jié)合”模式，還需要政府和公民形成一個利益共同體，發(fā)揮互補(bǔ)協(xié)同作用，建構(gòu)起“政民融合”的新型應(yīng)急管理治理主體關(guān)系，而其中的關(guān)鍵在于公民權(quán)利與政府權(quán)力建立起良性互動關(guān)系。

這既是應(yīng)急管理“平戰(zhàn)結(jié)合”模式的內(nèi)在要求，也是推動我國應(yīng)急管理治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。而且在更大的范圍，亦是推動我國其他領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵命題。

信息來源：“中國應(yīng)急管理科學(xué)”公眾號

編輯整理/排版：段婷