城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的必由之路和重要標志。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央確立實施了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，我國城鎮(zhèn)化取得重大歷史性成就。錨定基本實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的遠景目標，《綱要》從加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、完善城鎮(zhèn)化空間布局、全面提升城市品質(zhì)等三個方面，明確了完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的方向路徑、主要任務和政策舉措，為今后五年推進新型城鎮(zhèn)化指明了方向、提供了遵循。

　　一、“十三五”時期推進新型城鎮(zhèn)化取得重大歷史性成就

　　五年來，各有關部門和各地方認真貫徹落實中共中央、國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，新型城鎮(zhèn)化制度和政策體系全面確立，主要目標任務順利完成，重點領域改革取得突破，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，紅利惠及億萬人民群眾，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、全面建成小康社會提供了強大動力和堅實支撐。

　　一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效顯著。戶籍制度改革深入推進，城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，城區(qū)常住人口300萬以上城市的落戶條件大幅放寬，超過1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45.4%。居住證制度建立實施，向未落戶常住人口累計發(fā)放居住證1.1億張，以居住證為載體的城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務提供機制基本建立。城鎮(zhèn)基本公共服務加快覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，85%左右隨遷子女在流入地公辦學校或政府購買學位的學校接受義務教育，城鎮(zhèn)基本公共衛(wèi)生服務實現(xiàn)常住人口全覆蓋，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度基本建立，農(nóng)民工職業(yè)技能培訓累計超過1億人次?！叭说劐X掛鉤”配套政策不斷完善，2016—2020年共下達中央財政市民化獎勵資金1250億元。

　　二是以城市群為主體的城鎮(zhèn)化空間格局總體形成。京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展有序推進，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設開局起步，長江中游、北部灣、關中平原、蘭州—西寧等城市群建立省際協(xié)調(diào)機制，城市群集聚人口和經(jīng)濟作用持續(xù)顯現(xiàn)。多地積極推動都市圈發(fā)展，城際鐵路、市域（郊）鐵路、城際公交加快建設，便捷通勤網(wǎng)絡逐漸形成。中心城市輻射帶動能力增強，中小城市功能顯著提升，縣城補短板強弱項工作穩(wěn)步推進，特大鎮(zhèn)設市取得突破，城市數(shù)量增加至685個。

　　三是城市發(fā)展質(zhì)量顯著提高。城市產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，吸納就業(yè)能力持續(xù)提升，城鎮(zhèn)新增就業(yè)年均超過1300萬人。公共設施不斷完善，城市污水處理率、生活垃圾無害化處理率分別達到96.8%、99.3%，光網(wǎng)城市全面建成，5G基站初步覆蓋地級以上城市，城市軌道交通運營里程超過6000公里，社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）基本實現(xiàn)街道全覆蓋。住房保障工作扎實推進，棚戶區(qū)改造累計開工建設超過2300萬套，5000多萬城鎮(zhèn)居民出棚進樓，老舊小區(qū)改造全面推進。城市規(guī)劃建設管理水平不斷提高，綠色、智慧、人文等新型城市建設取得明顯成效。

　　四是城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出新步伐?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》印發(fā)實施，11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)建設正式啟動，新型城鄉(xiāng)關系邁出關鍵一步。城鄉(xiāng)基本公共服務加快接軌，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務教育經(jīng)費保障機制建立實施。城鄉(xiāng)一體化基礎設施建設取得積極進展，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村道路聯(lián)通程度加快提高。農(nóng)村水、電、路、網(wǎng)等基礎設施水平全面提升，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善。城鄉(xiāng)居民收入比由2014年的2.75∶1穩(wěn)步下降到2019年的2.64∶1。

　　二、“十四五”時期完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的總體要求

　　在新發(fā)展階段，深入推進新型城鎮(zhèn)化意義重大而深遠。一是新型城鎮(zhèn)化有利于促進勞動力、資本等要素進一步在城鄉(xiāng)間合理配置，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，激發(fā)新動能，是提升要素配置效率、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要手段。二是新型城鎮(zhèn)化可以帶動大量投資和消費需求，是拉動有效投資的“加速器”和擴大消費需求的“倍增器”，成為培育形成強大國內(nèi)市場、擴大有效需求的關鍵舉措。三是新型城鎮(zhèn)化有利于促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的根本途徑。總的來看，推進新型城鎮(zhèn)化，既是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進新發(fā)展格局的重要支撐，也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要結(jié)合點，有利于優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于帶動鄉(xiāng)村振興、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，更好促進人的全面發(fā)展和推動實現(xiàn)共同富裕。

　　當前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，城鎮(zhèn)已經(jīng)成為人民享受美好生活的重要載體。2020年我國仍有2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未充分享有城鎮(zhèn)基本公共服務，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量仍有待提升，與此同時，一些城市群一體化發(fā)展機制還不健全，一些超大特大城市“大城市病”問題突出、輻射帶動能力尚未有效發(fā)揮，不少中小城市及縣城功能品質(zhì)存在諸多短板，城市治理尤其是基層治理仍然薄弱。要順應城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，努力破解突出問題和矛盾，推動城鎮(zhèn)化全面提高質(zhì)量、全面轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　“十四五”時期，要深入學習領會習近平總書記關于新型城鎮(zhèn)化的重要論述精神，全面貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活。

　　三、“十四五”時期完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主要任務舉措

　?。ㄒ唬┘涌燹r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

　　解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍是新型城鎮(zhèn)化的首要任務?！笆奈濉睍r期，要堅持存量優(yōu)先、帶動增量，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策體系，加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。

　　一是深化戶籍制度改革。以促進在城市穩(wěn)定就業(yè)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶為目標，按照黨中央、國務院關于戶籍制度改革的決策部署，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。以推動非戶籍常住人口逐步享有與戶籍人口同等的基本公共服務為目標，健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，鼓勵地方政府提供更多基本公共服務和辦事便利，提高居住證持有人城鎮(zhèn)義務教育、住房保障等服務的實際享有水平。

　　二是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制。推動中央財政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金主要用于支持跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付與常住人口掛鉤力度，完善財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤相關政策；強化對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多省份及城市的市政基礎設施、教育醫(yī)療、保障性住房等公共服務設施用地保障。依法堅決維護進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村“三權”，同時建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)市場體系，健全農(nóng)戶“三權”市場化退出機制和配套政策。

　?。ǘ┩晟瞥擎?zhèn)化空間格局

　　產(chǎn)業(yè)和人口向中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀規(guī)律和長期趨勢，中心城市和城市群的引領作用日益凸顯。同時，大中小城市應形成更為科學的功能定位和更為協(xié)調(diào)的空間布局，特別是作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展關鍵紐帶的縣城具有滿足人民群眾就業(yè)安家需求的巨大潛力?！笆奈濉睍r期，要發(fā)展壯大城市群和都市圈，分類引導大中小城市發(fā)展方向和建設重點，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

　　一是推動城市群一體化發(fā)展。根據(jù)城市群發(fā)展現(xiàn)狀和潛力，分類推進城市群發(fā)展，打造高質(zhì)量發(fā)展的動力源和增長極，全面形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。推動各城市群特別是跨省區(qū)城市群有關地方政府建立健全多層次常態(tài)化的協(xié)調(diào)管理機制，引導城市群結(jié)合發(fā)展實際完善成本共擔和利益共享機制，促進基礎設施互聯(lián)互通、公共服務共建共享、生態(tài)環(huán)境共保共治、產(chǎn)業(yè)與科技創(chuàng)新協(xié)作，保留城市間生態(tài)安全距離，形成多中心、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡型城市群結(jié)構(gòu)。

　　二是建設現(xiàn)代化都市圈。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。要推動中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）以同城化發(fā)展為方向，以軌道交通建設為先導，以創(chuàng)新體制機制為抓手，穩(wěn)妥有序發(fā)展市域（郊）鐵路和城際鐵路，構(gòu)建高效通勤的多層次軌道交通網(wǎng)絡，促進產(chǎn)業(yè)梯次分布和鏈式配套，統(tǒng)籌優(yōu)化公共服務功能布局。支持有條件的都市圈設立規(guī)劃委員會，實現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)一編制、統(tǒng)一實施，探索推進土地、人口等統(tǒng)一管理。

　　三是優(yōu)化提升超大特大城市中心城區(qū)功能。以推動超大特大城市內(nèi)涵式發(fā)展為目標，按照減量提質(zhì)、瘦身健體的要求，科學規(guī)劃城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，有序疏解與城市發(fā)展方向不適應、比較優(yōu)勢弱化的產(chǎn)業(yè)及功能設施，引導過度集中的公共資源向外轉(zhuǎn)移，合理降低中心城區(qū)開發(fā)強度和人口密度。營造高標準國際化營商環(huán)境，增強高端服務功能，提升城市現(xiàn)代化治理水平，提升城市核心競爭力。

　　四是完善大中城市宜居宜業(yè)功能。充分利用綜合成本相對較低的優(yōu)勢，主動承接超大特大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，夯實實體經(jīng)濟發(fā)展基礎。立足特色資源和產(chǎn)業(yè)基礎，確立制造業(yè)差異化定位，推動制造業(yè)規(guī)模化集群化發(fā)展，因地制宜建設先進制造業(yè)基地、商貿(mào)物流中心和區(qū)域?qū)I(yè)服務中心。優(yōu)化市政公用設施布局和功能，支持三級醫(yī)院和高等院校在大中城市布局，增加文化體育資源供給，營造現(xiàn)代時尚的消費場景，提升城市生活品質(zhì)。

　　五是推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。縣城是城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵紐帶。在一些有條件的地區(qū)縣城及縣級市推進公共服務、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、產(chǎn)業(yè)配套等設施提級擴能，加快補齊公共衛(wèi)生防控救治、垃圾無害化資源化處理、污水收集處理、排水管網(wǎng)建設、老舊小區(qū)改造等17個領域短板弱項，增強綜合承載能力和治理能力，引導勞動密集型產(chǎn)業(yè)、縣域特色經(jīng)濟及農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)在縣城集聚發(fā)展，補強城鎮(zhèn)體系重要環(huán)節(jié)。同時，按照區(qū)位稟賦和發(fā)展基礎的差異，分類促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展。

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　　城市是人民的城市、人民城市為人民，這是做好城市工作的根本出發(fā)點和落腳點。隨著城市成為人口和經(jīng)濟的重要載體，城市居民對優(yōu)美環(huán)境、健康生活、文體休閑等方面的要求日益提高?！笆奈濉睍r期，要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

　　一是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。按照資源環(huán)境承載能力，以水定人、以水定地，合理確定城市規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎設施和公共服務。推行功能復合、立體開發(fā)、公交導向的集約緊湊型發(fā)展模式，統(tǒng)籌地上地下空間利用。推行城市設計和風貌管控，加強新建高層建筑管控。加快推進城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，積極擴建新建停車場、充電樁。

　　二是推進新型城市建設。順應城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點示范，建設宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。提升城市智慧化水平，推進生態(tài)修復和功能完善工程，建設低碳城市。保護和延續(xù)城市文脈，杜絕大拆大建。推動城市內(nèi)澇治理取得明顯成效。完善公共設施和建筑應急避難功能。加強無障礙環(huán)境建設。拓展城市建設資金來源渠道，建立期限匹配、渠道多元、財務可持續(xù)的融資機制。

　　三是提高城市治理水平。城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，一流城市要有一流治理。堅持黨建引領、重心下移、科技賦能，不斷提升城市治理科學化精細化智能化水平，推進市域社會治理現(xiàn)代化。改革完善城市管理體制。推廣“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到、接訴即辦”等基層管理機制經(jīng)驗，推動資源、管理、服務向街道社區(qū)下沉，加快建設現(xiàn)代社區(qū)。運用數(shù)字技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，精準高效滿足群眾需求。加強物業(yè)服務監(jiān)管，提高物業(yè)服務覆蓋率、服務質(zhì)量和標準化水平。

　　四是完善住房市場體系和住房保障體系。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡。堅持因地制宜、多策并舉，夯實城市政府主體責任，穩(wěn)定地價、房價和預期。支持合理自住需求，遏制投資投機性需求。加快培育和發(fā)展住房租賃市場，有力有序擴大城市租賃住房供給，完善長租房政策。有效增加保障性住房供給，以人口流入多、房價高的城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決困決困難群體和新市民住房問題。